Partilha de poder do pré-sal

Joaquim Levy *

A revista Economist frequentemente comenta que a maior parte do petróleo do mundo é controlada por alguns governos, sendo as reservas sob controle das multinacionais minoria, apesar da fama delas. Menos comentado, mas tornado óbvio na campanha de Obama, é que a nova geração de políticos americanos, menos ligada à indústria do petróleo do pós-guerra, que plasmou a reação conservadora irradiada do Texas, dispôs-se a diminuir a dependência dos EUA do petróleo. Assim, o preço futuro do petróleo tornase uma incógnita, mesmo que os combustíveis fósseis tenham uma sobrevida por conta da abundância de carvão nos EUA e na China. Isso quer dizer que chegamos tarde com o pré-sal? Não necessariamente. O pré-sal é uma excelente notícia, apenas exigirá pensar no timing e parcerias para desenvolvêlo e em como distribuir a riqueza. Talvez seja sob esses prismas que se deva olhar a questão do novo modelo, sem se deixar enredar por um debate estéril entre concessão e partilha, às vezes baseado em afirmações econômicas ambíguas. A ideia de que concessão é modelo para explorações de alto risco, por exemplo, se choca com o fato de muitos setores com baixo risco serem operados por concessão. É o caso da transmissão da eletricidade, cujas concessões têm crescido nos últimos anos. A real diferença é que a partilha tende a transferir mais riscos à União. A escolha tampouco tem a ver com a capacidade de financiamento da Petrobras. A Petrobras sempre encontrou quem a financiasse, às vezes através de operações estruturadas, estas mais pela necessidade de reduzir o impacto fiscal do que por falta de alternativas. Ambos os modelos podem dar suporte a uma política industrial, pois contratos de concessão podem incluir conteúdo local e outros instrumentos semelhantes. Na Noruega, há concessão e política industrial (assim como política de rendas – a política de pleno emprego faz com que talvez seja o único país na Europa em que a limpeza da capital é feita por idosos e não por máquinas). O modelo de partilha tampouco é pior ou melhor para capturar parcela maior do valor do petróleo, ou proporcionar maior controle do fluxo de produção. O mecanismo das participações especiais pode capturar o que se quiser, fixando ex-ante a tributação como função não só do volume mas da produtividade dos campos. Quanto ao controle da produção, os países da Opep têm controle da oferta porque o custo fixo para a extração do petróleo deles é baixo. Como os custos variáveis cessam quando a produção é suspensa, é fácil fechar a torneira. No pré-sal, a necessidade de remunerar grandes investimentos restringirá a discricionariedade da oferta sob qualquer modelo. Portanto, afora por uma preferência entre jogo pré-definido, com regras como o leilão (concessão) versus negociações caso a caso (partilha), e entre supervisão pela ANP versus Petrossal, não há que entrar em dramas ou embates ideológicos-até porque a base de cálculo da partilha é bem parecida com a da participação especial no modelo atual. É provável também que outras coisas iguais, as petroleiras multinacionais, invistam sob ambos os regimes, já que elas jogam sob quaisquer regras mundo afora. No que tange à cessão dos cinco bilhões de barris à Petrobras, podemse fazer três considerações. Primeiro, é importante que essa produção esteja sujeita à tributação geral. Afinal, 2/3 do capital da Petrobrás estão na mão do setor privado, sendo boa parte negociada em Nova York. Segundo, o esquema previsto de capitalização e entrega de ativos usando títulos do Tesouro é clássico, sendo testado há 15 anos sob várias feições. Terceiro, a possibilidade de transferir o direito de explorar as jazidas sem licitação é uma questão jurídica que não tem a ver com petróleo. Não se discute que constitucionalmente a produção do petróleo é um monopólio da União. A questão é se o governo pode escolher qualquer agente para exercer uma atividade em seu nome sem licitação, mesmo por lei, em face do também constitucional princípio da concorrência. Vale igual consideração para as comercializadoras a serem contratadas pela Petrossal. A real novidade do modelo não parece, portanto, estar por aí. Possivelmente ela está muito mais no risco de concentrar na União o eventual ganho dos novos campos. O Ministério das Minas e Energia acredita que o Estado brasileiro vai abocanhar como “government take” 2,5 vezes mais do que tributa hoje com o modelo de concessão (e atuais alíquotas). Mas a proposta em alguns quartéis é de que esse dinheiro quase todo fique com a União e uma migalha seja distribuída entre todos os estados e municípios “igualmente”. Especificamente, enquanto os estados produtores ficam hoje com 40% das participações governamentais, no novo modelo eles ficariam com 10% da receita. Desse jeito, o estado do Rio ganharia 1/3 do que ganha agora, enquanto a União acumularia muito mais. Esse equívoco foi remediado pelo artigo 49, que o presidente Lula, com sua enorme sensibilidade, incluiu na proposta que enviou ao Congresso – e que mantém a receita dos entes produtores, por barril, inalterada. Mas as indicações de algumas lideranças no Congresso não dão segurança de que o artigo será mantido, ou de que os royalties devidos ao Rio seriam aumentados na proporção necessária para compensar a eventual perda das participações especiais, cuja receita é historicamente duas vezes maior que a de royalties.

Com relação à União ficar com a parte do leão para aplicar em um fundo soberano ou social, é fato que mecanismos de poupança forçada têm longa tradição no Brasil, desde a implantação do FGTS pelo regime de 1964. A questão é se é melhor deixar na mão de um comitê central a decisão de investimento de bilhões de reais em projetos discricionários, ou se seria mais sábio transferir parte da renda atribuída à União no regime de partilha para aplicação direta pelos estados e municípios não produtores nas áreas escolhidas pela Lei (por exemplo, educação, desenvolvimento social). Essa transferência legal, que tem sido defendida pelo Rio, fortaleceria a Federação e facilitaria aos estados atenderem suas obrigações sociais mais diretas, sem infringir os direitos dos entes produtores. Essa é, a meu ver, a questão chave do novo modelo. Em suma, ninguém precisa ser atávico em relação ao regime de concessão, e há muito que fazer de bom com o pré-sal, mas será saudável para a democracia e o desenvolvimento que o novo modelo seja um de respeito aos direitos dos entes produtores e partilha da renda e do poder do petróleo pela via da Federação. 
* Ministro da Fazenda. Quando escreveu o artigo era diretor do BRADESCO